【北京建设工程律师】启动《建设工程价款结算暂行办法》修订

2014年12月29日住建部网站发布“关于征求对《建设工程价款结算暂行办法》修订意见的函”的文件，向各有关工程造价管理机构征集《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）修改意见。

此次启动对《建设工程价款结算暂行办法》的修订工作是《工程造价管理改革工作任务分工方案》（2014年10印发）的一部分，依“任务方案”完成时限是2016年12月。深度阅读请看随后附件。

附件1：住建部修订《建设工程价款结算暂行办法》通知

附件2：《工程造价管理改革工作任务分工方案》

附件3：《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）

附件4：网摘文章《建设工程价款结算暂行办法》缺陷分析

关于征求对《建设工程价款结算暂行办法》修订意见的函

财办建[2014]93号

党中央、国务院有关部门办公厅（室），各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、住房和城乡建设厅（局），新疆生产建设兵团财务局、建设局，有关中央企业，各有关工程造价管理机构：

《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）（以下简称《办法》）颁布以来，对规范建设工程价款结算活动、维护建设市场秩序起到了积极作用。但随着工程造价管理改革的进一步深化，建设工程价款结算活动出现新情况、新问题，亟需对《办法》进行修订。

为做好《办法》修订工作，现征集修改意见，请提供《办法》实施中存在的问题及产生的原因分析、修改的建议及理由等，并于2015年2月10日前将书面意见反馈财政部经济建设司或住房城乡建设部标准定额司，电子版请同时发两个单位的邮箱。

联系方式：

财政部经济建设司　010-68552522 68552520 jjstzc@sina.com

住房城乡建设部标准定额司　010-58933231 chengwj@mail.cin.gov.cn

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财政部办公厅

中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅

2014年12月16日

工程造价管理改革工作任务分工方案

序号

工作任务

工作内容

完成时限

备注

一

健全市场决定工程造价制度

1

加强市场决定工程造价的法规制度建设，加快推进工程造价管理立法。

1.推进工程造价管理立法；
2.推进地方工程造价管理立法。

2020年前

当前重点是推进国家和地方工程造价管理立法。

2

全面推行工程量清单计价，完善配套管理制度。

2016年12月

3

细化招投标、合同订立阶段有关工程造价条款。

2015年12月

各省要在执行招标示范文本和施工合同示范文本时，根据需要，细化有关工程造价条款，减少工程造价纠纷。

4

按照市场决定工程造价原则，全面清理现有工程造价管理制度和计价依据。

清理工程造价管理制度和计价依据

2015年12月

5

大力培育造价咨询市场，充分发挥造价咨询企业在造价形成过程中的第三方专业服务的作用。

长期

当前重点是完善《工程造价咨询企业管理办法》（建设部令第149号）和《注册造价工程师管理办法》（建设部令第150号），加快造价咨询诚信体系建设。

二

构建科学合理的工程计价依据体系

6

完善工程项目划分，建立多层级工程量清单。

完成建设工程清单计价体系和定额体系。

2016年12月

当前重点是借鉴国外经验，完成多层级清单的课题研究，在研究基础上，启动2013版清单计价规范修订工作。

7

形成以清单计价规范和各专（行）业工程量计算规范配套使用的清单规范体系。

研究修订工程量清单计价规范和工程量计算规范，调整清单项目层级，建立从单项工程、单位工程、分部分项工程到构件的多层次子目划分的工程量清单。

2014年12月

8

推行工程量清单全费用综合单价，鼓励有条件的行业和地区编制全费用定额。

1.部分省试点推行清单全费用综合单价。
2.部分省试点推行全费用定额。

2016年12月

在部分省试点，再向全国推广。

9

推广适合工程量清单计价的要素价格指数调价法。

2015年12月

10

研究制定工程定额编制规则，统一全国工程定额编码、子目设置、工作内容等编制要求，并与工程量清单规范衔接。

研究制定计价定额编制规则。

2016年12月

11

厘清全国统一、行业、地区定额专业划分和管理归属，形成服务于从工程建设到维修养护全过程的工程定额体系。

研究制定建设工程定额管理办法。

2015年12月

2014年12月完成工程定额体系框架

三

建立与市场相适应的工程定额管理制度

12

通过购买服务等多种方式，充分发挥企业、科研单位、社团组织等社会力量在工程定额编制中的基础作用，提高工程定额编制水平。

研究制定建设工程定额管理办法。

长期

当前重点是研究购买服务方式和当前形势下工程定额水平测定方法。

13

鼓励企业编制企业定额。

研究制定建设工程定额管理办法。

长期

14

建立工程定额全面修订和局部修订相结合的动态调整机制。

研究制定建设工程定额管理办法。

2015年12月

当前重点是制定《建设工程定额管理办法》。

15

编制有关建筑产业现代化、建筑节能与绿色建筑等工程定额。

在部分省试点研究制定建筑产业现代化定额、建筑节能与绿色建筑定额。

2016年12月

四

改革工程造价信息服务方式

16

明晰政府与市场的服务边界，明确政府提供的工程造价信息服务清单，鼓励社会力量开展工程造价信息服务，探索政府购买服务，构建多元化的工程造价信息服务方式。

1.制定《工程造价信息化管理办法》，明确工程造价信息化工作的内涵和外延，做好信息化工作分工，细化信息采集办法等内容。
2.制定工程造价信息服务清单。

2015年12月

1.制定《工程造价信息化管理办法》，明确工程造价信息化工作的内涵和外延，做好信息化工作分工。
2.制定工程造价信息服务清单。

17

建立工程造价信息化标准体系。

研究建立以指数指标标准、数据交换标准等为主要内容的信息化标准体系。

2015年12月

18

编制工程造价数据交换标准和指标指数编制标准。

编制《工程造价数据交换标准》

2015年12月

19

建立国家工程造价数据库。

1.启动国家工程造价数据库建设，完成需求分析和项目建议书。
2.开展数据库建设，培训全国造价管理机构；
3.在部分省试点通过数据库开展数据积累和指标指数发布。

项目一期建设2015年12月完成，二期2017年12月完成

在部分省试点，再向全国推广。

五

完善工程全过程造价服务和计价活动监管机制

20

完善建设工程价款结算办法。

会同财政部启动修订《建设工程价款结算暂行办法》，明确各种类型工程发承包双方的价款结算规则，细化价款结算的规定程序，使之更具有操作性。

2016年12月

当前重点是会同财政部修订《建设工程价款结算暂行办法》。

21

建筑工程在交付竣工验收时，必须具备完整的技术经济资料，鼓励将竣工结算书作为竣工验收备案的文件。

2020年前

落实《建筑法》和《建设工程工程量清单计价规范》要求，化解结算难问题。

22

创新工程造价纠纷调解机制，鼓励联合行业协会成立专家委员会进行造价纠纷专业调解。

2015年12月

23

推行工程全过程造价咨询服务。

长期

当前重点是完成国家标准《建设工程造价咨询规范》和修订《建设工程造价咨询合同（示范文本）》。

24

发挥造价管理机构专业作用，加强对工程计价活动及参与计价活动的工程建设各方主体、从业人员的监督检查。

长期

六

推进工程造价咨询行政审批制度改革

25

探索造价工程师交由行业协会管理。

修订《注册造价工程师管理办法》

2016年12月

当前重点是修订《注册造价工程师管理办法》（建设部令第150号）

26

将甲级工程造价咨询企业资质认定中的延续、变更等事项交由省级住房城乡建设主管部门负责。
放宽行业准入条件，完善资质标准，调整乙级企业承接业务的范围，加强资质动态监管，强化执业责任，健全清出制度。推广合伙制企业，鼓励造价咨询企业多元化发展。
加强造价咨询企业跨省设立分支机构管理，打击分支机构和造价工程师挂靠现象。简化跨省承揽业务备案手续，清除地方、行业壁垒。简化申请资质资格的材料要求，推行电子化评审，加大公开公示力度。

1.修订《工程造价咨询企业管理办法》；
2.制定《》

2015年12月

当前重点是修订《工程造价咨询企业管理办法》（建设部令第149号）和下发《关于进一步简化工程造价咨询企业晋升甲级资质审批程序和加强动态监管的通知》

七

推进造价咨询诚信体系建设

27

加快造价咨询企业职业道德守则和执业标准建设，加强执业质量监管。

1.工程造价咨询标准体系：研究建立以工程造价咨询管理标准、质量标准、操作规程为主要内容的执业标准体系。
2.编制《建设工程造价咨询规范》；
3.编制《建设工程造价鉴定规范》；
4.编制《建设项目工程结算编审规范》

2015年12月

当前重点是制定工程造价咨询标准体系，制定国家标准《建设工程造价咨询规范》、《建设工程造价鉴定规范》和《建设项目工程结算编审规范》。

28

整合资质资格管理系统与信用信息系统，搭建统一的信息平台。

搭建统一信息平台

2015年12月

29

依托统一信息平台，建立信用档案，及时公开信用信息，形成有效的社会监督机制。

制定《工程造价咨询企业及注册造价师信用档案管理办法》，建立造价咨询企业及注册造价师的信用信息档案，包括基本情况、业绩、良好行为、不良行为等内容，并规定不良行为的具体标准，指导各地开展不良行为记录。

长期

当前重点是制定《工程造价咨询企业及注册造价师信用信息管理办法》。

30

探索开展以企业和从业人员执业行为和执业质量为主要内容的评价。鼓励行业协会开展信用评价。

探索建立全国统一的市场行为评价标准，鼓励地方开展行为评价工作。

2016年12月

当前重点是制定全国统一的评价标准。

八

促进造价专业人才水平提升

31

研究制定工程造价专业人才发展战略。

制定工程造价专业人才培养与发展战略研究

2015年6月

32

注重造价工程师考试和继续教育的实务操作和专业需求。

长期

33

加强与大专院校联系，指导工程造价专业学科建设，保证专业人才培养质量。

长期

34

研究造价员从业行为监管办法。

摸清各地、各行业造价员管理现状，研究并提出加强造价员从业行为监管的措施与意见。

2015年12月

当前重点是摸清各地、各行业造价员管理现状，研究并提出加强造价员从业行为监管的措施与意见。

35

支持行业协会完善造价员全国统一自律管理制度，逐步统一各地、各行业造价员的专业划分和级别设置。

2016年12月

36

制定工程造价机构管理人员专业知识培训计划，保障造价管理机构专业水平。

长期

建设工程价款结算暂行办法

第一章　总　　则

第一条　为加强和规范建设工程价款结算，维护建设市场正常秩序，根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国预算法实施条例》等有关法律、行政法规制订本办法。
第二条　凡在中华人民共和国境内的建设工程价款结算活动，均适用本办法。国家法律法规另有规定的，从其规定。
第三条　本办法所称建设工程价款结算（以下简称“工程价款结算”），是指对建设工程的发承包合同价款进行约定和依据合同约定进行工程预付款、工程进度款、工程竣工价款结算的活动。
第四条　国务院财政部门、各级地方政府财政部门和国务院建设行政主管部门、各级地方政府建设行政主管部门在各自职责范围内负责工程价款结算的监督管理。
第五条　从事工程价款结算活动，应当遵循合法、平等、诚信的原则，并符合国家有关法律、法规和政策。

第二章　工程合同价款的约定与调整

第六条　招标工程的合同价款应当在规定时间内，依据招标文件、中标人的投标文件，由发包人与承包人（以下简称“发、承包人”）订立书面合同约定。
　　非招标工程的合同价款依据审定的工程预（概）算书由发、承包人在合同中约定。
　　合同价款在合同中约定后，任何一方不得擅自改变。
第七条　发包人、承包人应当在合同条款中对涉及工程价款结算的下列事项进行约定：
　　（一）预付工程款的数额、支付时限及抵扣方式；
　　（二）工程进度款的支付方式、数额及时限；
　　（三）工程施工中发生变更时，工程价款的调整方法、索赔方式、时限要求及金额支付方式；
　　（四）发生工程价款纠纷的解决方法；
　　（五）约定承担风险的范围及幅度以及超出约定范围和幅度的调整办法；
　　（六）工程竣工价款的结算与支付方式、数额及时限；
　　（七）工程质量保证（保修）金的数额、预扣方式及时限；
　　（八）安全措施和意外伤害保险费用；
　　（九）工期及工期提前或延后的奖惩办法；
　　（十）与履行合同、支付价款相关的担保事项。
第八条　发、承包人在签订合同时对于工程价款的约定，可选用下列一种约定方式：
　　（一）固定总价。合同工期较短且工程合同总价较低的工程，可以采用固定总价合同方式。
　　（二）固定单价。双方在合同中约定综合单价包含的风险范围和风险费用的计算方法，在约定的风险范围内综合单价不再调整。风险范围以外的综合单价调整方法，应当在合同中约定。
　　（三）可调价格。可调价格包括可调综合单价和措施费等，双方应在合同中约定综合单价和措施费的调整方法，调整因素包括：
　　1、法律、行政法规和国家有关政策变化影响合同价款；
　　2、工程造价管理机构的价格调整；
　　3、经批准的设计变更；
　　4、发包人更改经审定批准的的施工组织设计（修正错误除外）造成费用增加；
　　5、双方约定的其他因素。
第九条　承包人应当在合同规定的调整情况发生后14天内，将调整原因、金额以书面形式通知发包人，发包人确认调整金额后将其作为追加合同价款，与工程进度款同期支付。发包人收到承包人通知后14天内不予确认也不提出修改意见，视为已经同意该项调整。
　　当合同规定的调整合同价款的调整情况发生后，承包人未在规定时间内通知发包人，或者未在规定时间内提出调整报告，发包人可以根据有关资料，决定是否调整和调整的金额，并书面通知承包人。 
第十条　工程设计变更价款调整
　　（一）施工中发生工程变更，承包人按照经发包人认可的变更设计文件，进行变更施工，其中，政府投资项目重大变更，需按基本建设程序报批后方可施工。
　　（二）在工程设计变更确定后14天内，设计变更涉及工程价款调整的，由承包人向发包人提出，经发包人审核同意后调整合同价款。变更合同价款按下列方法进行：
　　1、合同中已有适用于变更工程的价格，按合同已有的价格变更合同价款；
　　2、合同中只有类似于变更工程的价格，可以参照类似价格变更合同价款；
　　3、合同中没有适用或类似于变更工程的价格，由承包人或发包人提出适当的变更价格，经对方确认后执行。如双方不能达成一致的，双方可提请工程所在地工程造价管理机构进行咨询或按合同约定的争议或纠纷解决程序办理。
　　（三）工程设计变更确定后14天内，如承包人未提出变更工程价款报告，则发包人可根据所掌握的资料决定是否调整合同价款和调整的具体金额。重大工程变更涉及工程价款变更报告和确认的时限由发承包双方协商确定。
　　收到变更工程价款报告一方，应在收到之日起14天内予以确认或提出协商意见，自变更工程价款报告送达之日起14天内，对方未确认也未提出协商意见时，视为变更工程价款报告已被确认。
　　确认增（减）的工程变更价款作为追加（减）合同价款与工程进度款同期支付。

第三章　工程价款结算

第十一条　工程价款结算应按合同约定办理，合同未作约定或约定不明的，发、承包双方应依照下列规定与文件协商处理：
　　（一）国家有关法律、法规和规章制度；
　　（二）国务院建设行政主管部门、省、自治区、直辖市或有关部门发布的工程造价计价标准、计价办法等有关规定；
　　（三）建设项目的合同、补充协议、变更签证和现场签证，以及经发、承包人认可的其他有效文件；
　　（四）其他可依据的材料。
第十二条　工程预付款结算应符合下列规定：
　　（一）包工包料工程的预付款按合同约定拨付，原则上预付比例不低于合同金额的10％，不高于合同金额的30％，对重大工程项目，按年度工程计划逐年预付。计价执行《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500—2003）的工程，实体性消耗和非实体性消耗部分应在合同中分别约定预付款比例。
　　（二）在具备施工条件的前提下，发包人应在双方签订合同后的一个月内或不迟于约定的开工日期前的7天内预付工程款，发包人不按约定预付，承包人应在预付时间到期后10天内向发包人发出要求预付的通知，发包人收到通知后仍不按要求预付，承包人可在发出通知14天后停止施工，发包人应从约定应付之日起向承包人支付应付款的利息（利率按同期银行贷款利率计），并承担违约责任。
　　（三）预付的工程款必须在合同中约定抵扣方式，并在工程进度款中进行抵扣。
　　（四）凡是没有签订合同或不具备施工条件的工程，发包人不得预付工程款，不得以预付款为名转移资金。
第十三条　工程进度款结算与支付应当符合下列规定：
　　（一）工程进度款结算方式
　　1、按月结算与支付。即实行按月支付进度款，竣工后清算的办法。合同工期在两个年度以上的工程，在年终进行工程盘点，办理年度结算。
　　2、分段结算与支付。即当年开工、当年不能竣工的工程按照工程形象进度，划分不同阶段支付工程进度款。具体划分在合同中明确。
　　（二）工程量计算
　　1、承包人应当按照合同约定的方法和时间，向发包人提交已完工程量的报告。发包人接到报告后14天内核实已完工程量，并在核实前1天通知承包人，承包人应提供条件并派人参加核实，承包人收到通知后不参加核实，以发包人核实的工程量作为工程价款支付的依据。发包人不按约定时间通知承包人，致使承包人未能参加核实，核实结果无效。
　　2、发包人收到承包人报告后14天内未核实完工程量，从第15天起，承包人报告的工程量即视为被确认，作为工程价款支付的依据，双方合同另有约定的，按合同执行。
　　3、对承包人超出设计图纸（含设计变更）范围和因承包人原因造成返工的工程量，发包人不予计量。
　　（三）工程进度款支付
　　1、根据确定的工程计量结果，承包人向发包人提出支付工程进度款申请，14天内，发包人应按不低于工程价款的60％，不高于工程价款的90％向承包人支付工程进度款。按约定时间发包人应扣回的预付款，与工程进度款同期结算抵扣。
　　2、发包人超过约定的支付时间不支付工程进度款，承包人应及时向发包人发出要求付款的通知，发包人收到承包人通知后仍不能按要求付款，可与承包人协商签订延期付款协议，经承包人同意后可延期支付，协议应明确延期支付的时间和从工程计量结果确认后第15天起计算应付款的利息（利率按同期银行贷款利率计）。
　　3、发包人不按合同约定支付工程进度款，双方又未达成延期付款协议，导致施工无法进行，承包人可停止施工，由发包人承担违约责任。
第十四条　工程完工后，双方应按照约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项，进行工程竣工结算。
　　（一）工程竣工结算方式
　　工程竣工结算分为单位工程竣工结算、单项工程竣工结算和建设项目竣工总结算。
　　（二）工程竣工结算编审
　　1、单位工程竣工结算由承包人编制，发包人审查；实行总承包的工程，由具体承包人编制，在总包人审查的基础上，发包人审查。
　　2、单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算由总（承）包人编制，发包人可直接进行审查，也可以委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查。政府投资项目，由同级财政部门审查。单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效。
　　承包人应在合同约定期限内完成项目竣工结算编制工作，未在规定期限内完成的并且提不出正当理由延期的，责任自负。
　　（三）工程竣工结算审查期限
　　单项工程竣工后，承包人应在提交竣工验收报告的同时，向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，发包人应按以下规定时限进行核对（审查）并提出审查意见。 　 　 　
　 工程竣工结算报告金额 审查时间
1 500万元以下 从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起20天
2 500万元－2000万元 从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起30天
3 2000万元－5000万元 从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起45天
4 5000万元以上 从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起60天
　　建设项目竣工总结算在最后一个单项工程竣工结算审查确认后15天内汇总，送发包人后30天内审查完成。
　　（四）工程竣工价款结算
　　发包人收到承包人递交的竣工结算报告及完整的结算资料后，应按本办法规定的期限（合同约定有期限的，从其约定）进行核实，给予确认或者提出修改意见。发包人根据确认的竣工结算报告向承包人支付工程竣工结算价款，保留5％左右的质量保证（保修）金，待工程交付使用一年质保期到期后清算（合同另有约定的，从其约定），质保期内如有返修，发生费用应在质量保证（保修）金内扣除。
　　（五）索赔价款结算
　　发承包人未能按合同约定履行自己的各项义务或发生错误，给另一方造成经济损失的，由受损方按合同约定提出索赔，索赔金额按合同约定支付。
　　（六）合同以外零星项目工程价款结算
　　发包人要求承包人完成合同以外零星项目，承包人应在接受发包人要求的7天内就用工数量和单价、机械台班数量和单价、使用材料和金额等向发包人提出施工签证，发包人签证后施工，如发包人未签证，承包人施工后发生争议的，责任由承包人自负。
第十五条　发包人和承包人要加强施工现场的造价控制，及时对工程合同外的事项如实纪录并履行书面手续。凡由发、承包双方授权的现场代表签字的现场签证以及发、承包双方协商确定的索赔等费用，应在工程竣工结算中如实办理，不得因发、承包双方现场代表的中途变更改变其有效性。
第十六条　发包人收到竣工结算报告及完整的结算资料后，在本办法规定或合同约定期限内，对结算报告及资料没有提出意见，则视同认可。
　　承包人如未在规定时间内提供完整的工程竣工结算资料，经发包人催促后14天内仍未提供或没有明确答复，发包人有权根据已有资料进行审查，责任由承包人自负。
　　根据确认的竣工结算报告，承包人向发包人申请支付工程竣工结算款。发包人应在收到申请后15天内支付结算款，到期没有支付的应承担违约责任。承包人可以催告发包人支付结算价款，如达成延期支付协议，承包人应按同期银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息。如未达成延期支付协议，承包人可以与发包人协商将该工程折价，或申请人民法院将该工程依法拍卖，承包人就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。
第十七条　工程竣工结算以合同工期为准，实际施工工期比合同工期提前或延后，发、承包双方应按合同约定的奖惩办法执行。

第四章　工程价款结算争议处理

第十八条　工程造价咨询机构接受发包人或承包人委托，编审工程竣工结算，应按合同约定和实际履约事项认真办理，出具的竣工结算报告经发、承包双方签字后生效。当事人一方对报告有异议的，可对工程结算中有异议部分，向有关部门申请咨询后协商处理，若不能达成一致的，双方可按合同约定的争议或纠纷解决程序办理。
第十九条　发包人对工程质量有异议，已竣工验收或已竣工未验收但实际投入使用的工程，其质量争议按该工程保修合同执行；已竣工未验收且未实际投入使用的工程以及停工、停建工程的质量争议，应当就有争议部分的竣工结算暂缓办理，双方可就有争议的工程委托有资质的的检测鉴定机构进行检测，根据检测结果确定解决方案，或按工程质量监督机构的处理决定执行，其余部分的竣工结算依照约定办理。
第二十条　当事人对工程造价发生合同纠纷时，可通过下列办法解决：
　　（一）双方协商确定；
　　（二）按合同条款约定的办法提请调解；
　　（三）向有关仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉。

第五章　工程价款结算管理

第二十一条　工程竣工后，发、承包双方应及时办清工程竣工结算，否则，工程不得交付使用，有关部门不予办理权属登记。
第二十二条　发包人与中标的承包人不按照招标文件和中标的承包人的投标文件订立合同的，或者发包人、中标的承包人背离合同实质性内容另行订立协议，造成工程价款结算纠纷的，另行订立的协议无效，由建设行政主管部门责令改正，并按《中华人民共和国招标投标法》第五十九条进行处罚。
第二十三条　接受委托承接有关工程结算咨询业务的工程造价咨询机构应具有工程造价咨询单位资质，其出具的办理拨付工程价款和工程结算的文件，应当由造价工程师签字，并应加盖执业专用章和单位公章。

第六章　附　　则

第二十四条　建设工程施工专业分包或劳务分包，总（承）包人与分包人必须依法订立专业分包或劳务分包合同，按照本办法的规定在合同中约定工程价款及其结算办法。
第二十五条　政府投资项目除执行本办法有关规定外，地方政府或地方政府财政部门对政府投资项目合同价款约定与调整、工程价款结算、工程价款结算争议处理等事项，如另有特殊规定的，从其规定。
第二十六条　凡实行监理的工程项目，工程价款结算过程中涉及监理工程师签证事项，应按工程监理合同约定执行。
第二十七条　有关主管部门、地方政府财政部门和地方政府建设行政主管部门可参照本办法，结合本部门、本地区实际情况，另行制订具体办法，并报财政部、建设部备案。
第二十八条　合同示范文本内容如与本办法不一致，以本办法为准。
第二十九条　本办法自公布之日起施行。

《建设工程价款结算暂行办法》缺陷分析

上海市建纬律师事务所 郑岐山

一、《办法》条款本身所存在的缺陷及其修改建议

1、《办法》第14条第（二）．2项规定：“承包人应在合同约定期限内完成项目竣工结算编制工作，未在规定期限内完成的并且提不出正当理由延期的，责任自负。”此部分存在三个方面的缺陷：一是虽然阐述了承包人应完成项目竣工结算编制工作，但未明确此项目竣工结算编制工作的成果即是竣工结算报告，在与上下文的衔接上容易造成不必要的歧义或猜测；二是对于承包人所编制的竣工结算报告，只作了编制行为的规定，未规定承包人向发包人递交这一行为。而竣工结算报告编制工作的实际完成时间，相对于发包人来讲并无实际的意义，真正能对于发包人引起法律效果是向其递交竣工结算报告的时间。从此条款规定的初衷来看，也应是对于承包人向发包人递交竣工结算报告的时间进行限制的。所以，此处仅仅规定编制行为而未规定递交行为，从内容上说，不够严密。三是此处的规定与第十六条第二款的规定（承包人如未在规定时间内提供完整的工程结算资料，经发包人催促后14天内仍未提供或没有明确答复，发包人有权根据已有资料进行审查，责任由承包人自负）相重复。在承包人殆于实施本条所规定的提交工程结算资料行为时，依据第十六条第二款的规定完全可以得到约束；并且此条款之规定相对于第十六条第二款来说，其合理性和严密性均稍嫌逊色，因此可将此处所规定的内容删除。

2、《办法》第十八条规定：“工程造价咨询机构接受发包人或承包人委托，编审工程竣工结算，应按合同约定和实际履约事项认真办理，出具的竣工结算报告经发、承包双方签字后生效。……”此条款在叙述形式上不够严谨。因为按照《办法》的上下文原意，出具竣工结算报告的主体仅应是承包人或承包人委托的工程造价咨询机构，而本条款的主语却是“接受发包人或承包人委托”的工程造价咨询机构，存在扩大了主语范围的逻辑错误。笔者建议，可将此条款修改为：“工程造价咨询机构可接受发包人或承包人委托，编审工程竣工结算。工程造价咨询机构应按合同约定和实际履约事项认真办理。竣工结算报告经发、承包双方签字后生效。……”当事人一方对竣工结算报告（或对另一方就竣工结算报告的审查意见）有异议的，可将有异议部分向有关部门申请咨询后协商处理；若仍不能达成一致意见的，双方可按合同约定的争议或纠纷处理程序办理。

３、《办法》第十四条第（三）项规定的内容存在不合理情形。该条款规定：“单项工程竣工后，承包人应在提交竣工验收报告的同时，向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，……”。从建设工程施工的实际情况看，工程具备竣工验收条件，承包人按有关规定向发包人提供完整竣工资料及竣工验收报告后，发包人要在一定时间内组织有关单位验收，并在验收情况的基础上对于验收报告给予认可或提出修改意见。发包人从收到竣工验收报告到正式组织进行验收，需要一段时间（《建设工程施工合同（示范文本）》（以下简称为《工程合同示范文本》）的规定是28天）；对工程进行竣工验收的过程需要一段时间；发包人从验收完毕到对于验收情况进行认可或提出修改意见也需要一段时间（《工程合同示范文本》的规定是14天）；如果发包人对于工程提出了整改意见，承包方根据要求进行整改更需要一段时间。可见，从承包人向发包人提交竣工验收报告到工程验收通过，很可能要经过几十天甚至更长的时间。如果按照《办法》的规定，承包人在向发包人递交竣工验收报告的同时，一并递交竣工结算报告，那么发包人在组织进行工程竣工验收的同时，还要根据本条款的规定对于竣工结算报告进行审查，并根据工程规模的不同分别于20天至60天内提出审查意见。如此，也许会出现发包人对于竣工结算报告审查的完成时间，早于其对于工程竣工验收的完成时间；特别是在发包人对于工程提出修改意见、承包人按照要求进行整改的情形下，更可能会出现发包人对于工程竣工验收的完成时间，晚于其对于竣工结算报告审查的完成时间的情形。工程竣工验收完成时，也许工程竣工结算报告的审查程序早已结束了，但是该工程竣工结算报告的审查是不能反映工程结算最终的真实情况的。因此，该条款的内容至少在某些情况下并不合理。

最高人民法院于2004年10月25日公告公布、于2005年1月1日施行的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称为《建设工程合同纠纷解释》）规定了当事人对于建设工程实际竣工日期有争议时分别处理的三种情况，除却发包人拖延验收或未经验收擅自使用建设工程这两种情形外，建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期。可见，即使工程竣工后一次验收成功，自承包人递交竣工验收报告至竣工验收合格之日也需要一定的时间；如果发包人在符合约定日期的情况下最大限度地拖延实施验收工作，则可很容易地将竣工验收合格之日拖至承包人提交竣工验收报告的几十天之后。而按照《办法》上述规定，如果系小一些的建设工程，可能早已超过工程竣工结算报告的审查期限了。在工程是否竣工验收合格尚未确定的情况下，发包人就应完成工程竣工结算报告的审查，从合同履行的权利义务关系上讲，显然并不合理。因此，从《建设工程合同纠纷解释》所规定的相关内容看，《办法》的上述规定亦不能有效的适用。

4、《办法》第十四条第（六）项中规定：“发包人要求承包人完成合同以外零星项目，承包人应在接受发包人要求后7天内就用工数量和单价、机械台班数量和单价、使用材料和金额等向发包人提出施工签证，发包人签证后施工，如发包人未签证，承包人施工后发生争议的，责任由承包方自负。”此条款存在的缺陷是包含“责任由承包方自负”的词语。由于《办法》对于“由承包人自负”之责任的概念并未明确，因此上述词语所表达的意思也不明确。如，是从程序上不允许承包人就相关事项主张权利了呢，还是对于承包人主张权利的实体内容有所限制？抑或进行其他方面的权利限制？总之，此处的责任概念没有明确化。类似“责任自负”的措辞在《办法》第十四条第（二）．1项和第十六条第二款也存在，同样，因对于自负的责任范围不明确，导致相关条款的责任内容得不到确定和落实。

二、《办法》条款中规定不明或难以操作之处

１、《办法》第13条第（三）.1项规定：“根据确定的工程计量结果，承包人向发包人提出支付工程进度款申请时，14天内发包人应按不低于工程价款的60%，不高于工程价款的90%向承包人支付工程进度款。”此处对于“工程价款”的确切含义未作界定。笔者认为，如果在工程合同的履行过程中，出现了合同约定的调整合同价款的因素，或出现了工程变更情形，或出现了合同约定内容以外的零星项目工程内容，且上述情形已得到发包方的确认时，则本条款所述的“工程价款”应包括考虑上述合同价格调整因素后的增量价款。如果上述增量价款在当期工程进度款的支付中，尚不明确或未得到确认，则应在得到确认后的最近的下一期工程进度款项中包括进去，使合同价款与工程的实际进度、实际工程量相符合，从而体现合同的公平原则和等价有偿原则。而本条款中对于工程价款的确切含义未作界定，对于合同价格调整后的增量价款未予考虑，应当说确有欠缺。另外，此处对于工程进度款的支付比例规定的太过绝对。《建设工程合同纠纷解释》已经将承包商的垫资行为作出原则上按有效处理的规定，工程施工合同发承包双方完全可以作出工程进度款的支付少于60%甚至在完成一定的工程量前不支付工程进度款而由承包商完全垫付的约定。所以此处关于工程进度款支付比例的约定，既与当事人意思自治的原则相悖，也与其他的规范性文件相冲突。限于《办法》仅系部门规章，当合同当事人不按照此处规定进行约定时，此规定既不能得到适用，又对于当事人的不予适用行为难能产生实质性的约束作用，因此，此条款在有些情况下缺乏可操作性。

2、《办法》第12条第（三）项规定：“预付的工程款必须在合同中约定抵扣方式，并在工程进度款中抵扣。”此处对于预付工程款抵扣的规定太过绝对，不利于合同当事人在工程施工合同实务中灵活地约定和履行民事权利义务。譬如，某工程施工合同当事人双方，基于一定的信任关系，约定发包方向承包方支付一定数额的预付款项，发包方自愿约定预付款在竣工结算时再予扣回。此条款虽然违反了《办法》的规定，但未违反法律或法规的强制性规定，并且在很大程度上还有利于工程施工合同的正常履行，应该说，此约定是没有法律上的障碍的，不应该予以封杀。《办法》用规范性文件的形式来硬性地设定合同当事人之间的实体权利义务关系，既于法无据，又妨碍了当事人的意思自治。况且，《办法》对于当事人不予执行此类条款的法律后果未予规定，导致此类条款在事实上难以落实；进一步地，即使《办法》规定了不予执行此类条款会导致合同或相应条款无效的法律后果，也因《办法》仅属规章层次而不能产生法律效力。

另外，如本文工程进度款部分所述，《建设工程合同纠纷解释》中，原则上已不再将承包商为建设工程垫付资金行为作无效处理。由此，工程施工合同中是否支付预付款、预付款的比例以及预付款的抵扣事宜，均可由当事人通过约定的方式进行意思自治处理的方式，来排斥《办法》对于上述相关内容所作硬性规定。该司法解释充分体现了根据中国国情和尊重当事人的合意来认定事实和处理纠纷的原则，因此该司法解释的规定是合理的、是有生命力的。而《办法》第12条第（三）项的规定恰恰相反，它将本应属于当事人意思自治范畴的内容通过政府规定的形式强加之于当事人，此规定与我国法律的基本原则不符，与国际上现代司法理念的发展趋势相悖，因此，该条款是不合时宜的，建议将此条款删除。

3、本文第一.4项所述的《办法》第十四条第（六）项，另存在的一个缺陷是，要求承包人对于合同以外的零星项目一定要先取得签证而后施工，否则即责任自负的规定太过绝对。因为，在实际的工程施工实务中，临时出现了合同以外的零星项目工程，发包人要求承包人立即施工，承包人先行着手施工，在零星项目进行过程中再要求发包人签证的情形是国内目前的常见做法，也是为国际惯例所认可的做法，就是将来也难保能够彻底杜绝；并且，发包人在一般的情况下也会对此种事实予以承认并给予签证。如果发包人违反诚信原则不予承认和签证，承包人可采取停工措施及/或通过索赔的渠道来保护自己的权利。当然，索赔能否得到支持要看承包人的证据材料是否充分。《建设工程合同纠纷解释》第十九条规定：“当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。”该处规定对于施工过程中，因工程设计变更或增加零星工程等多种原因发生的新增工程量，就允许施工人通过提供签证以外的其他证据的形式来主张权利。

对于合同一方当事人殆于作为的法律后果，从纷争处理层面上说，在判定其是否有权主张权利时要严格掌握，如果承包人所提供的证据材料不足以证明该合同以外的零星项目工程系经发包人要求所为这一事实，其权利主张不应得到支持。在引导合同当事人如何签约这一层面上，也可引导当事人对于程序性条款作出严格的约定，以明确双方的责任，督促双方及时地行使权利、履行义务。而在规范性文件的层面上，则不应设立此类硬性的规定，因为当事人之间的权利义务关系，在不违反法律禁止性规定的前提下，应由当事人双方自行设定，而不应由政府代定；如果规范性文件设定了此类实体上的权利义务关系，而当事人却不在合同中作此约定，碍于合同的意思自治原则，也难以从法律的角度课以当事人承担何种法律责任。如此一来，不但此规定起不到规范的作用，而且反显得规范性文件本身丧失了它应有的严肃性和权威性。进一步地，此规定还存在无意中为不讲诚信原则的当事人起到赖账的提醒作用的缺陷，该缺陷更与规范性文件的功能相悖，因为规范性文件应能起到引导当事人按照诚实信用的原则来为民事行为、处理民事关系的功能，而不是相反。

三、关于“工程价款结算”的定义所存在的缺陷

《办法》第二条规定：“本办法所称建设工程价款结算（以下简称工程价款结算），是指对建设工程的发承包合同价款进行约定和依据合同约定进行工程预付款、工程进度款、工程竣工价款结算的活动。”笔者认为，此工程价款结算的定义，存在两个方面的缺陷：一是出现了“结算”定义用“结算”一词来进行界定、“结算”包括“结算”的情形；二是将“对建设工程的发承包合同价款进行约定”界定为属于工程价款结算的范畴，有失允当。

前一个缺陷从形式逻辑上来讲，属于存在逻辑错误。以词语本身来定义其自身的概念，极易出现概念内涵和外延上的重叠与混乱；从词语的实际使用特别是在规范性文件的使用上讲，也容易造成使用上的混乱。实际上我国的语言中好多情况下存在一个词汇多种解释的情形，在一份文件中为了避免此种情形引起不必要的歧义，一般的做法是对该可能有多种解释的词汇作出明确的限定性解释，并且在文件中仅对该词汇用于符合此限定性解释的一种用途。否则，将两个在形式上相同而其内涵与外延却不相同的两个概念用于同一个文件中，就容易会造成混淆，引起歧义。

后一个缺陷是针对我国工程施工合同的惯常做法而言的。以往的法律法规或相关合同文本、以及工作实务中，一般地认为“工程价款结算”并不包括对于工程价款进行约定的环节，而是仅仅特指工程价款的主张、确认及支付活动。如《建设工程合同纠纷解释》第十六条第一款规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”就没有将工程价款的“约定”包括在 “工程价款结算”的概念中。有时甚至将工程价款结算概念限定于工程竣工价款这一个环节。例如《工程合同示范文本》就仅将工程竣工款项的主张、确认及支付环节称为“竣工结算”，而将中间的进度款环节称为“工程进度款的支付”。建设部标准定额司司长陈重就《办法》的出台所作谈话中称：“《办法》主要对工程款预付、工程进度款支付、 工程竣工价款结算、合同价款的约定与调整和索赔的方法、程序及时限等进行了规范，以建立一套比较行之有效并符合工程客观需要的工程价款结算与支付制度， 有利于解决工程款拖欠问题。”谈话将工程竣工价款“结算”与工程款“预付”、工程进度款“支付”及合同价款的“约定与调整”相并列，亦是将工程价款结算概念限定于工程竣工价款这一环节。

《办法》虽然在第二条的定义中，将合同价款进行约定界定为属于“工程价款结算”的范畴，但在涉及工程价款结算的具体内容的规定上，并未将合同价款约定的内容包括进去。如《办法》将第三章“工程价款结算”与第二章“工程合同价款的约定与调整”相并列，足可体现出“工程价款结算”并不包括“工程合同价款的约定”的内容。《办法》第十一条规定：“工程价款结算应按合同约定办理，……”，意指根据“约定”来进行“结算”。如果“工程价款结算”定义的本身包括“工程合同价款约定”之内容，那该条款岂不是陷入“工程价款结算应按工程价款结算办理”的怪圈？鉴于上述分析，笔者建议修改《办法》中的工程价款结算的定义，将“对建设工程的发承包合同价款进行约定”的行为排除在工程价款结算的概念之外。至于《办法》的名称，可改用“《建设工程价款约定与结算暂行办法》”。

四、关于索赔条款的缺陷

《办法》对于索赔事项所作单独规定的条款仅有一个：“发承包人未能按合同约定履行自己的各项义务或发生错误，给另一方造成经济损失的，由受损方按合同约定提出索赔，索赔金额按合同约定支付。”《办法》对于索赔事项的规定至少存在三个方面的缺陷：

1、《办法》对于索赔事项的规定未能明确界定索赔的概念和索赔事项的范围

按照我国工程施工合同的司法理论和实务，一般将工程索赔定义为：“是指当事人在工程施工合同中，根据法律、合同规定及惯例，对并非由于自己的过错，而是属于应当由合同对方承担责任的情况造成，且实际发生了损失的事项，向对方提出的给予补偿的要求。”按照此定义及工程施工合同中实际存在的情形，索赔事项的范围非常广泛。例如我国建设工程施工合同示范文本中就有十几项，其中包括如“因发包人原因暂停施工”、“工程师指令错误”、“工程施工发现地下障碍物”等索赔事项。国际咨询工程师联合会（FIDIC）所提供的《土木工程施工合同通用条件》中，索赔事项范围就更大的多，其99年新版的《土木工程施工合同通用条件》中的索赔事项多达三十几项。实际上，《办法》本身中所涉及到的索赔事项也有许多，只是没有将其明确化。譬如，《办法》第八条第（三）项规定，在出现“法律、行政法规和国家有关政策变化影响合同价款”这一调整合同价格因素时，合同一方就可将此因素作为索赔事项，向合同对方主张增加或减少工程价款。再如，《办法》第十条所规定的工程设计变更价款的调整，亦属于索赔事项。而《办法》虽在该条款中将发承包人未能按合同约定履行自己的各项义务或发生错误，给另一方造成的损失界定为属于索赔事项，但未对索赔一词进行概念上的明确，亦未对索赔事项进行范围上的界定，因此存有缺陷。

2、《办法》该条款的规定仅对合同一方未能按合同约定履行自己的各项义务或发生错误、且合同对于该项索赔事项有赔偿约定的作了规定，而对于其他的索赔情形的赔偿数额或其确定方法未予规定。

实际上，在工程施工合同的履行过程中，除上述情形外，还存在至少两种情形的索赔事项：一是合同一方未能按合同约定履行自己的各项义务或发生错误、且合同对于该项索赔事没有进行赔偿数额约定的情形；二是合同对于该事项履行的权利义务或赔偿权利未作规定，但依据惯例或法律规定应列入索赔范围的索赔事项。因此，《办法》此种规定方式有漏项的缺陷，在形式上不够严密。

3、《办法》没有体现出有专门程序规定的索赔事项与未作专门规定的索赔事项在主张

权利时的程序关系，以及索赔不成时的后续处理程序。

《办法》对于若干索赔事项中权利人主张权利的专门程序做出了有别于《工程合同示范文本》的规定，对于进行一般索赔的程序却未作规定。根据《办法》第二十八条的精神，进行一般索赔的程序仍适用《工程合同示范文本》的规定。此处并不存在问题，笔者所想要阐述的是，《办法》对于索赔程序的规定存在两个方面的缺陷，一是对于其中有专门程序规定的索赔事项与未作专门规定的索赔事项在主张权利时的程序关系没有作出规定。譬如，既然工程设计变更后的增加价款属于索赔事项，那么承包方能否在按照《办法》第十条中专门程序的规定向发包方主张权利后，在预计发包方不会同意其要求时，于 28天内再按照一般索赔的程序向发包人提出索赔？或者承包方能否在按照《办法》第十条的专门程序向发包方主张权利的同时即另行依照一般索赔的程序向发包人提出索赔？或者干脆不启用专门程序，而直接依照一般索赔的程序向发包人提出索赔？笔者认为，上述答案均是否定的。因为，既然《办法》对于工程设计变更等所涉及的索赔事项的处理程序作了有别于一般索赔程序的专门规定，应当认为此专门规定是与一般的索赔程序并行适用的程序。并且，由于其系专门规定，根据我国的法律原则是具有优先适用的效力的，当事人既不应具有越过此专门规定而直接适用一般程序规定的权利，也不应在殆于根据该专门程序规定的行使权利时具有再依照一般索赔的程序提出索赔的权利。

主张索赔的一方在按照一般索赔程序进行索赔时，如果其要求得不到对方的确认，有权按照合同所规定的争议处理方式提起相应的处理程序，这一点不言而喻。但是，在当事人按照专门程序的规定提出权利要求而得不到对方认可时，再转而根据一般的索赔程序来主张权利能否可行呢？笔者认为，此做法亦不可行。原因是，其一，时间上不允许。因为在按照专门程序提出权利要求得不到对方认可、再转而根据一般的诉讼程序来主张权利时，通常已超过一般索赔程序规定的时限。再以上述工程设计变更所涉及的索赔情形为例。《办法》第十条规定，工程设计变更涉及工程价款调整的，承包人向发包人提出要求确认调整数额的时限是14天，发包人在收到此要求后予以答复的时间亦是14天。而工《工程合同示范文本》第36条的索赔条款中规定，一方向另一方提出索赔意向通知的时间是事件发生后的28天内。从时间关系上可以看出，如果承包方在按照专门程序提出权利要求时稍有迟缓，或者发包方予以答复时提出了要求修改的建议，则极易造成承包方延误根据一般索赔程序提出索赔意向通知的时限、从而丧失根据一般索赔程序进行索赔的权利。其二，如前款所述，当事人在已经依据专门程序向对方主张权利的情况下，再依据与该专门程序并行的一般索赔程序提出权利主张，不符合索赔条款规定的初衷，在程序上不应该得到支持。其三，既然对方当事人在专门程序中对其要求不予支持，则即使提出权利主张一方再转而通过一般的索赔程序提出赔偿请求，对方当事人一般也不会确认，客观上造成其赔偿请求难以实现。

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