编者按：PPP模式（Public-Private-Partnership），又称政府与社会资本合作模式，该模式涉及政府部门、民间资本、融资租赁公司等多个主体，涉及到的法律事务也十分之多，律师将在其中大有可为。
PPP项目模式在我国的发展现状到底如何，律师们在此模式下能在哪些环节提供哪些法律服务，从而保障项目的合法运作？项目在实施过程中会产生什么法律风险，律师如何帮助各方主体规避法律风险？对于具备融资融物、银行保理等多种功能，兼具多行业承租等优势的融资租赁公司在PPP模式下的系列法律行为，律师又有何建议？本期执业锐话题将重点围绕这些问题，对PPP项目模式下的法律实务进行初步探讨。
2014年10月24日，李克强总理主持召开国务院常务会议，要求大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式，使社会投资和政府投资相辅相成。作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目运作方式，PPP融资模式不但得到国务院、发改委、财政部的空前关注，也因此迅速受到各级地方政府及社会各界的高度瞩目，PPP模式在中国迎来新一轮的发展浪潮似乎已是大势所趋。作为律师，笔者将结合PPP融资模式的含义和实务操作经验，谈谈律师在这股投融资新浪潮中能有何作为。
PPP融资模式的基本含义
政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：
第一，PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式。第二，PPP融资模式可以使更多的社会资本参与到项目中，以提高建设效率，降低风险。这也正是目前已有的项目融资模式所鼓励的。第三，PPP模式可以在一定程度上保证社会资本“有利可图”。采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保等。第四，PPP模式不仅可以减轻政府初期建设的投资负担和风险，还可以提高基础设施和公共服务的质量。同时双方还可以形成互利共赢的长期合作关系，更好地为社会和公众提供服务。
从北京地铁4号线看PPP运营模式
北京地铁4号线是国内采用PPP模式的试点建设项目。该项目将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为A、B两部分：A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设，由政府投资方负责；B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护，通过招投标，由吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议，要根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标,对企业进行考核。在项目成长期，政府将其投资所形成的资产，以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司，为其实现正常投资收益提供保障；在项目成熟期，为收回部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式令政府投资公司参与收益的分配；在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。
上述案例，基本涵盖了PPP“项目确定→招标→设计→建设→运营”的运作流程和运作模式（见下图）。
PPP模式的发展现状
自1995年国家计委正式批准实施第一个BOT试点项目以来，虽然几经反复，PPP模式在中国境内仍然得到长足发展。无论是从发展的数量还是体量上看，都是非常惊人的。十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革方向之后，国务院、国家财政部和国家发改委于2014年相继发力推动相关立法工作，分别是：2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号，2014年11月29日，财政部发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、2014年12月2日，发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）,2015年5月22日《 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发42号）。经过近二十年的实战积累，无论是政府还是民间，有关PPP模式的探讨都明显趋于理性，中国式PPP也由此迎来一个前所未有的发展机遇。
重庆对PPP模式的探索实际上在十多年前就开始了，全国第一个垃圾焚烧发电厂PPP项目，就是2002年开建、2005年投入使用的重庆北碚同兴垃圾焚烧发电厂。2014年8月1日，重庆市人民政府为了进一步规范和发展PPP模式，市政府第52次常务会议审议通过《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》。2014年8月7日,我市一批涉及资产总额达1000亿元的PPP战略合作项目集中签约,标志着重庆PPP投融资模式改革进入具体实施阶段。2015年7月27日，我市再次集中签约33个PPP合作项目，总额1300亿元，表明重庆PPP改革已由点到面，从市级到区级全面推开。
律师在PPP模式中大有可为
PPP项目因其涉及的主体众多、法律关系复杂、项目周期性长等特点，加之现阶段我国关于PPP应用的成熟性法律法规较少——主要是分散于不同的法律法规中——且各部委之间的规章还时常出现不一致的尴尬情形，很多相关问题甚至还没有明确、具体的法律规定，这些都导致 PPP项目在运作中经常出现游走于法律“灰色地带”等情形。只有确保PPP项目始终处于依法合规的框架之下，才能最大限度保障项目各方主体目标的实现，取得项目建设和运营的成功，实现各方利益的最大化。而在此过程中，大量的法律专业服务势必需要大量法律专业人士参与，律师的重要作用不言而喻。
2014年11月16日，国务院颁布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60号）》，该文件明确规定要充分发挥中介机构的作用。而律师作为法律专业人士，不仅熟悉法律政策，又具有协商谈判的经验，因此在PPP模式中，律师“大有可为”的地方很多，结合实务经验，一般来讲，律师主要可为政府主体及社会资本等提供以下法律服务。
PPP项目前期筹备阶段。由于我国PPP模式正处于高速发展和改革时期,与此相关的法律法规、方针政策正在不断出台和更新，律师可以利用自己的专业优势，对政府主体进行相关法律法规等政策性文件的宣传、培训、解读等工作，以避免PPP项目在筹备期就遭遇合法性缺失这种根本性错误的风险。在该阶段，律师可以在从以下方面提供专业服务：配合政府参与PPP项目招投标的筹备工作，协助政府选择专业咨询服务机构，尤其是配合政府及相关专业咨询服务机构共同探讨、设计PPP项目投融资具体模式以及PPP项目运作方式等方案，就PPP项目投融资、运作方式等方案的合法性出具法律意见，并就前期招标筹备阶段涉及的其他关键问题设计可行性方案，以及政府主体认为需要律师完成的其他配合工作。
PPP项目招投标阶段。PPP项目投融资及运作方案确定后，下一步就进入具体的实施阶段。该阶段律师可以参与政府引进社会资本方的招商谈判、磋商工作以及针对各类法律文件进行草拟或者修改，审核相关法律文件并出具法律意见书等，尤其是配合政府针对PPP特许经营协议中的关键性条款进行细化设计，对投资计划及融资方案的设计等。对于社会资本，律师可以协助起草投标文件、签订PPP项目合同文本，重点约定项目投资规模、投资计划、投资控制、资金筹措、融资条件、投融资监管及违约责任等事项，以降低社会资本在PPP项目中可能遭遇的各种风险。
PPP项目建设、运营、移交阶段。该阶段主要涉及合同主体、项目融资、工程建设、政府移交资产、项目运营服务、社会资本方移交项目、收入和回报、合同解除以及违约处理等一系列法律服务。
对于合同主体，PPP模式的参与主体至少有政府、项目公司、项目发起人、银行、保险公司、产品购买者或接受服务者，以及承担设计、建设和经营的有关公司等。律师需重点明确各项目合同的主体资格，对于各主体的资格、能力等进行详尽的律师尽职调查，以界定和明确各主体资格的合法性。
对于工程建设，这是PPP项目的重要阶段。在此阶段律师需根据《中华人民共和国建筑法》《建设项目工程总承包管理规范》《建设项目工程总承包合同示范文本》等对于各种合同进行审查，需重点约定合作项目工程建设条件，进度、质量、安全要求，变更管理，实际投资认定，工程验收，工程保险及违约责任等事项。另外，建设阶段会涉及大量的招投标、行政许可等事项，这些均能让律师大有可为。
在其他方面，律师应着重帮助各方在合同中约定好各种事项，防止各种纠纷的发生。对于政府移交资产，重点约定政府向社会资本主体移交资产的准备工作、移交范围、履约标准、移交程序及违约责任等；对于运营和服务，重点约定合作项目运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项；对于社会资本主体移交项目，重点约定社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等；对于收入和回报，重点约定合作项目收入、回报模式，价格确定和调整方式，财务监管及违约责任等事项；对于合同解除，重点约定合同的退出机制，即明确合同解除事由、解除程序以及合同解除后的结算、项目移交等事项，包含不可抗力事件范围以及法律变更的处理原则；对于违约处理，对于合同中涉及违约的各种情形在合同中予以集中约定，并对相应的违约责任进行明确细化。明确争议解决方式，如协商、调解、仲裁或诉讼。
总之，律师提供的法律服务是让PPP项目得到更好实施的保障，PPP项目的综合性、复杂性要求律师必须具备超高的专业技能水平、良好的工作作风及高度的工作责任心。因此，参与PPP项目的律师需进一步拓展自己全球性、全局性的视野，不断提升自己专业性、国际性的技能，大幅增强自己团队精神与合作协调能力，从而更好保障PPP项目的运作、实施及完成。
（注：安广泉，重庆硕诚律师事务所主任）
