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如何评定PPP项目的物有所值在扎实有序地推进我国城镇化建设过程中，首要任务便是进行城镇基础设施建设投入。据专家估计，这个过程所需资金至少40万亿元以上，采取PPP模式融资将是解决未来城镇基础设施建设资金短缺的主要途径。然而，并不是每个项目都适合这种模式，PPP作为一种特定条件下的合作，必须首先通过物有所值（VFM）定性评价。 如何有序进行PPP模式的物有所值评价？2015年12月28日，财政部发布了财金[2015]167号文《PPP物有所值评价指引（试行）》，为今后VFM评价指明了方向。但《指引》毕竟只是方向上的指引,VFM的实际评价中，仍有很多实操要素有待解决。现实中是否存在一套科学的考评指标体系与量化体系，使其既能与财金[2015]167号文相衔接，确保物有所值评价不走过场、结论不流于形式，又能实现财金[2014]76号文所阐述的国家大力推行PPP的重大政治与经济意义？本文将就此进行讨论。 PPP物有所值考评资料及准备原则 由于VFM评价将作出拟建项目是否采用PPP模式的最终决定，前期充分的资料准备是评价的基础。首先，拟建项目建设必须是必要的，符合国家产业政策的。项目若没有建设必要，不符合国家产业政策，就无从谈及PPP模式，这也是实施PPP模式的前置条件；二是项目建设在技术上是可行的，在投资经济上是合理的；三是项目建设应具有“鲶鱼效应”，能激活带动其他产业与行业，有为政府创建新的经济增长点、为居民增加更多创业与就业机会潜力；四是PPP模式合作双方的责权利与风险分担必须在法律约束下的规范行为；五是PPP模式中，主导地位的政府必须为PPP作好一系列必要的制度化准备；六是上述所有内容真实可靠、有据可查。 基于这些方面的考量，VFM评价前期需要准备的资料包括地方政府的政府工作报告，区域社会经济发展中长期规划，拟建项目区位图，区域发展定位与目标，政府关于PPP模式的专项政策及政府出资、机构调整与职能配置方面的决议，拟建项目的投入产出说明，政府与社会资本经磋商后的实施PPP模式的通用合同，拟建项目的立项、规划条件、土地预审、环评及能评等法定文件，(预)可行性研究报告，初步设计文件，初步实施方案等等。 这些资料是VFM评价的基础，也是区别于非PPP模式工程建设项目的显著标志。非PPP模式项目由建设单位提出项目建设的可行性研究报告，建设单位自寻融资渠道后再通过政府审批；PPP模式项目的全部过程体现的更多是政府行为。通过资料的准备，实现政府办政府的事，最终倒逼政府职能转变，促进国家治理能力的提升，在工程建设上防止地方政府的长官意愿与盲目跟风。VFM评价资料亦为专家们的专业评价提供依据，避免专家在指标考评时的主观臆断与随意而为。 总的来说，考评资料准备应体现与符合以下六项原则：即拟建项目建设的必要性原则，技术经济方案的可行性原则，合作双方的契约原则，项目外延价值的增值原则，政府责任的担当原则，考核评价资料的可索性原则。 定性考评指标设置与量化体系 《指引》设置的定性考评基本指标有六项：全生命周期整合程度指标、风险识别与分配指标、绩效导向与鼓励创新指标、潜在竞争程度指标、政府机构能力指标、可融资性指标。此外，补充评价指标主要提出了考评内容的方向性要求。 为完成上述考评内容，本文设计了一套四级七类相互依存又相互制约的指标所构成的指标体系。其中，《指引》所列基本指标和补充指标为一级指标，一级指标下设有二级指标，作为一级指标的具体内容，也是对一级指标的分解。 根据《指引》规定，基本指标中的二级指标为上述六项，补充指标则沒有规定二级指标，为便于衔接，现仍以一级指标“补充指标”作为二级指标的名称。 六项基本指标和补充指标构成了本文评价指标体系的七类指标，它们分别体现着一级指标特征的某种经济现象。二级指标下设三级指标，作为二级指标的具体内容，是对二级指标的继续分解，也是项目是否采用PPP模式的具体考核评价内容。《指引》中没有具体设置三级指标，因而指标名称与个数可视需要任意设置。三级指标下设考评标准(四级指标)，标准按“程度等级”分为三个层次，依次计分。它是物有所值评价指标体系中对定性结论进行具体量化的部分。 定性评价不仅需要文字表述，也需要将“定性结论”界定在一个“量”的程度上。为此，需要对每个考评指标设置考评标准，对标准设置等级，对等级设定分值。此外，指标体系中的个体指标在被评价项目中或是同级指标群中的地位和作用是不一样的，有的为重点指标，有的为一般指标，有的起主要作用，有的起次要作用。将这种作用大小、重要程度用百分比表示即为“权重”，百分比数值称为权数，权数之和为100％。由此，指标分值与指标权重构成了定性考评指标的量化体系。以此对项目评价指标进行统计计分，为最后判定采用PPP模式评价是“通过”或“未通过”提供依据。 量化体系中，基本指标在整个项目评价指标中的权重为80％，补充指标为20％；二级指标和三级指标的个体指标权重分别在二级和三级指体系中作二次、三次分配；四级标准指标不设权重，直接按标准等级梯次设分。 VFM考核评价表的构成 由于VFM考核评价是落实在二级指标下的三级指标上，故以二级指标为项，对表内三级指标逐一考评，考评表由三部分构成，包括表号、表名、附注及专家编号；专家考核评价表正表与专家说明及签名栏。 按《指引》中六项基本指标顺序从表1至表6编号，补充指标考评表为表7，表名为相应的指标名称加“专家考核评价表”构成，用括号标注该二级指标的权重和它应得的标准总分。二级指标应得的标准总分是指单个二级指标按权重从项目评价总标准分中应得的标准总分值。例如，项目评价所设置的总标准分为1000分，权数合计100％。第一次权重分配为：基本指标权重80％，总标准分为800分；补充指标权重20％，总标准分200分。在基本指标的六个指标中，按各指标的重要程度进行二次权重分配，权数合计100％。如“生命周期整合程度指标”权重为20％，该指标应得标准总分为800×20％=160分；专家有1至7号。如此，例示为：“表1、生命周期整合程度指标专家考核评价表(权重20％、标准总分160分)、专家编号：1号”。 专家考核评价表正表表头分七部分九纵栏。第一部分为序号，为评价指标序列；第二部分为考评内容，即三级指标名称；第三部分为三次分配权重；第四部分为标准分，是三级指标权数乘二级指标应得标准总分所得的分值；第五部分为专家考评栏，下设考评标准、分值范围、专家评分三列纵栏。 “考评标准”是为三级指标设定的“程度等级”，设三个层级。“分值范围”是对应三个层级的分值，从低到高为0-60、61-80、81-100。“专家评分”是专家通过对拟建项目的现场考察和资料分析评判后，在0-100分的区间独立给出的分数，且不重复计算。但该分值却不是对三级指标的直接评价分，而只是三级指标的一种“程度量化”即百分率。考评标准、分值范围、专家评分的设置体现了专家考评表通俗、直观及操作方便的特征。第六部分实评得分，由三级指标的标准分乘专家评分(百分率)得出，这才是三级指标真正的得分数。将全部三级指标的实评得分合计，即为该二级指标的“实评得分”。第七部分为备注栏，为专家记载相关信息用。 专家考评打分后，应在表下“专家考评说明”栏内写出专业意见。包括对考评中低分指标提出专业意见与补充完善措施，为项目的实施创造更好的条件。其中，如果产业政策、建设必要性、技术及实施方案、合同中风险分配等重点指标低于60分，则应提出重点研究直至“未通过”VFM评价的意见，最后签名负责。 专家考评表为一项(二级指标)一表、专家一人一表，七项七人共有49张表，49份实评得分。为此，需要汇总成一张表、一个平均综合分，然后与项目标准分(1000分)比较，若平均综合分在600分以上(得分率大于60％)，即为PPP项目物有所值评价被通过。 物有所值定性考评汇总表同样由三部分构成：包括表号为表8、表名为“某项目物有所值专家考评汇总表”，汇总表正表与专家组考评结论、说明及全体专家签名栏。 正表表头由三部分15列纵栏构成。第一部分为量化体系，下设指标名称、一级指标权重、二级指标权重、标准分值四列纵栏；第二部分为专家实评得分，下设1至7位专家编号、平均综合分、得分率共9列纵栏；第三部分为结论(得分率大于60％为通过)。在指标名称下，从上至下设“一级指标合计”、“基本(二级)指标合计”及六项指标名称、补充(二级)指标合计等。 关于专家组考评结论、说明及全体专家签名栏，通常是由专家组长写出“通过”或“未通过”的评价结论；写出对低分指标的综合意见。最后，由全体专家签名负责。 尽管如此，在实际的PPP项目操作中运用“物有所值”评价体系，还是有若干问题需要予以关注。 （一）成本比较 成本在这里可以分为建设成本和运营成本。《VFM评价指南》在对初始PSC的调整计算中，引入了“竞争性中立调整”，并对因风险从公共部门转移到社会资本方所产生的成本上升做出了考虑。例如，如果工程总包商需要承担更多的工作－带资建设，工程价格本身就要增加以体现这种风险，而在政府部门的比较基准中就不能使用相同的建设成本，因为后者不存在这种额外的风险。但是，对于社会资本可能在PPP项目中做出的创新行为，并由此可能给PPP项目带来的收益，确实难以提前做出十分准确的预测，进而无法涵盖在政府比较PPP与PSC的评估之中。 在运营成本方面，负责设施管理的分包运营商在风险转移给他们的情况下会收取更高的服务费用。而政府部门在同一PPP项目下， 则会在采购、谈判和项目监管等方面产生更高的实施成本，而在政府自身工作人员来对项目进行运营管理的情况下，这些成本在很大程度上将会被忽略不计。 （二）折现率 根据《VFM评价指南》，折现率将由省级财政部门会同行业主管部门，按照基础设施及公共服务的行业分类制定和发布并定期更新。按行业分类制定的原则很好地体现了项目被贴现现金流的性质不同，定期更新也给政府根据市场实际情况进行调整留出了窗口。实际操作中，我们知道政府部门制定贴现率（假设是6%）大多数情况下是低于PPP项目的实际资金成本（假设是8%）。这中间的差异就是政府与社会资本之间转移风险的估值。如何合理的做好转移风险的平衡，调整因折现率的不同而带来的PPP物有所值的比较结果不同，引入第三方独立机构的数据和计算就显得尤为重要。 （三）风险转移调整 风险的识别、分配和量化过程中，将不可避免地掺杂大量的主观判断，并存在数据来源的完整性及可靠性的问题。因此，对项目中可能的“乐观偏差”的范围，不同的部门、咨询顾问或投资人很可能会有不同的区间考量。另外，各种风险所被赋予的权重、发生概率等是否如实反映了项目的实际情况，这也是值得探讨的。目前，各地政府对PPP项目模式热情高涨，认为这是一剂“万灵药”，或因为地方债务问题的考虑而不得已为之。那么在面对一些原本不需要或不适合采用PPP模式的项目，政府和社会资本倘若一定要适用PPP，项目主管部门和中介机构就会面临较大压力，需要对物有所值的评估结果施加人为的影响，以通过较高的风险调整系数来“包装或证明”PSC要高于PPP的实际成本，满足项目物有所值的评估需要。 四．总结 综上，财政部适时推出“物有所值”评价体系，并将之作为PPP项目的准入门槛之一，无论是为了完善其相关政策法规体系，还是满足现阶段PPP项目实施所需，均确有其必要性和迫切性。为确保各地财政部门和社会资本方运用好“物有所值“?方运用好“物有所值”评价体系去识别和调整好的PPP项目，从公共产品或服务的全生命周期中真正为社会大众提供高效率、高质量的产品服务，必要的系统培训和第三方财务及法律顾问的深度介入都是非常关键的因素，也是各级地方政府需要马上着手去做的工作。 北京ppp法律服务律师 李宏宇律师：010-57127589 18911295148（电话及微信） 010-56409359 QQ:404431986 邮箱：13681225148@163.com 王 莉律师：010-57127389 18911225148（电话及微信） 010-56409327 QQ:973495608 邮箱：13522702600@126.com 传真：010-56409355 北京市两高律师事务所地址 北京市朝阳区东三环北路38号院2号楼民生大厦18层 邮编：100026 |
